作者：李磊 来源：凤凰财经
11月30日，国务院法制办正式发布《存款保险条例（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》），这一酝酿21年的、事关中国金融稳定和市场化改革的制度终于靴子落地。根据《条例》，存款保险实行限额偿付，一旦银行破产，存款人将根据自己的存款金额，获得最高限额为人民币50万元的偿付。这标志着之前由国家对存款人存款进行全额隐形担保的时代即将结束，存款人的选择将考验银行的信誉和经营能力，中国金融的市场化改革往前迈了一大步，同时也打开了金融改革的突破口。
其实，早在1993年，国务院就提出建立存款保险制度，并在其后进行理论研究和制度设计，在2007年全国金融工作会议上明确提出要建立存款保险制度，当时由央行和其他部门代拟的《存款保险条例》也已经提交国务院审议。但是随着2007年底美国次贷危机和全球金融危机的爆发，政府为了稳定起见，将这一条例搁置，直到十八届三中全会重新提出建立存款保险制度，这一事关中国金融改革的重要基础制度才重新启动。
从发布的意见稿来看，中国版的存款保险制度参照了很多发达国家的存款保险制度，特别是借鉴了美国的一些经验。美国早在1933年就已经建立存款保险制度，而在本轮金融危机爆发的过程中，这一制度在维护金融稳定和存款人利益方面发挥了很大的作用。其中包括强制投保、差别费率、最高限额赔付和具有监管职能的存款保险制度等。
首先，在投保方式上，国际通行的做法有自愿投保和强制投保两种，中国台湾在上世纪90年代存款保险制度实行之初采取的是自愿投保，后改为全面投保，即强制投保，中国版存款保险制度将采取强制投保的方式。《意见稿》第二条明确表示，“在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构（以下统称投保机构），应当依照本条例的规定投保存款保险。”，这基本要求现有大小银行类金融机构必须按照规定向存实行款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金。
其次，在这一制度在中国监管部门开始酝酿之初就存在一些分歧，主要集中在要不要实行差别费率？存款保险机构要不要有一定的监管职能？从《意见稿》上看，上述分歧得以落实，即第九条规定的“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。
各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。”
国务院考虑实行差别费率的主要原因是为了防止金融机构的道德风险，因为如果不管经营好坏，所有银行的存款人都能得到同样的补偿，就会使得部分银行放松自己风险管理情况，出现“搭顺风车”的情况。
即银行交纳费用的多少，不仅仅按照存款保险基金管理机构的统一规定，还要根据自身的经营和风险情况来交纳。但是《意见稿》里面并没有对基准费率和差别费率进行明确的说明，最终答案还要等条例正式发布以后才能揭晓。
以美国1991年出台的《联邦存款保险公司修正法案》，按照银行风险等级确定存款保险费率要求，即采用两套相关标准对银行的风险状况进行分类，第一个是按照资本充足水平划分为5个等级：资本相当充足、资本充足、资本不充足、资本相当不充足、资本严重不充足；第二类是监管评级，即按照银行的评级氛围A、B、C三个等级。通过以上两个标准的综合，金融机构存款保险费用的高低与反映其风险状况的资本充足率和监管评级挂钩，资本充足率和监管评级越高，所缴纳的存款保险费用就越低。反之，金融机构需要缴纳的存款保险费用就越高。
在通过对金融机构的评级制定缴费水平的过程中，美国联邦存款保险公司（FDIC）也对这些金融机构发挥了监管的作用，如果一家银行出现资本相当不充足时，FDIC可以强制该机构进行强制性的兼并充足，以满足其资本结构；在其资本严重不足时，对其进行强制性的破产清算。
在《意见稿》中对存款保险基金管理机构的职责进行了明确，其中包括“制定和调整存款保险费率标准，报国务院批准；确定各投保机构的适用费率；依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施”等。
同时第十五条规定“存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可以对其提出风险警示。”
第十六条规定“投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。
投保机构有前款规定情形，且在存款保险基金管理机构规定的期限内未改进的，存款保险基金管理机构可以提高其适用费率。”
第十七条规定：“存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。”
这些条文赋予了存款保险基金管理机构明确的监管职能，虽然目前条例尚处于征求意见阶段，但其强大的监管色彩已经体现。
在对存款人的赔付额度方面，《意见稿》进行了明确规定，即存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。
同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。
国务院在制定赔付额度的标准时主要有两大考虑，一方面要维护金融稳定，另一方面要防止道德风险，如果选择的赔付额度太低，很多存款大户就会流失，如果赔付额度定的太高，储户就不愿对银行做出选择，达不到存款保险制度设计的目的，蕴藏着道德风险。
根据央行对于《意见稿》的说明，根据2013年底的存款情况测算，50万的最高赔付额度可以覆盖99.63%的存款人的全部存款。这意味着，绝大多数存款人的存款能够得到全额保障，不会受到损失。而且，这个限额并不是固定不变的，人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行（第五条第一款）。
虽然存款保险制度在赔付额度上照顾了99.63%储户的利益，但是另外不到0.5%的储户的能量往往很大，其利益如果受损，可能会对政策表达不满。
改革开放30多年以来，中国金融改革充满波折，每一次前进都阻力重重，历经20年酝酿的存款保险制度之所以引起广泛的关注，不仅仅关系到中国金融系统稳定，同时也为下一步的金融改革找到了突破口，存款保险制度出台后，利率市场化、民营银行等金融改革难题都会获得巨大的政策支持，并随着存款保险制度的实施迎刃而解。
附件：存款保险条例（征求意见稿）
第一条 为了建立和规范存款保险制度，依法保护存款人的合法权益，及时防范和化解金融风险，维护金融稳定，制定本条例。
第二条 在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构(以下统称投保机构)，应当依照本条例的规定投保存款保险。
投保机构在中华人民共和国境外设立的分支机构，以及外国银行在中华人民共和国境内设立的分支机构不适用前款规定。但是，中华人民共和国与其他国家或者地区之间对存款保险制度另有安排的除外。
第三条 本条例所称存款保险，是指投保机构向存款保险基金管理机构交纳保费，形成存款保险基金，存款保险基金管理机构依照本条例的规定向存款人偿付被保险存款，并采取必要措施维护存款以及存款保险基金安全的制度。
第四条 被保险存款包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。但是，金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款以及存款保险基金管理机构规定不予保险的其他存款除外。
第五条 存款保险实行限额偿付，最高偿付限额为人民币50万元。中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。
同一存款人在同一家投保机构所有被保险存款账户的存款本金和利息合并计算的资金数额在最高偿付限额以内的，实行全额偿付；超出最高偿付限额的部分，依法从投保机构清算财产中受偿。
存款保险基金管理机构偿付存款人的被保险存款后，即在偿付金额范围内取得该存款人对投保机构相同清偿顺序的债权。
社会保险基金、住房公积金存款的偿付办法由中国人民银行会同国务院有关部门另行制定，报国务院批准。
第六条 存款保险基金的来源包括：
(一)投保机构交纳的保费；
(二)在投保机构清算中分配的财产；
(三)存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得的收益；
(四)其他合法收入。
第七条 存款保险基金管理机构履行下列职责：
(一)制定并发布与其履行职责有关的规则；
(二)制定和调整存款保险费率标准，报国务院批准；
(三)确定各投保机构的适用费率；
(四)归集保费；
(五)管理和运用存款保险基金；
(六)依照本条例的规定采取早期纠正措施和风险处置措施；
(七)在本条例规定的限额内及时偿付存款人的被保险存款；
(八)国务院批准的其他职责。
存款保险基金管理机构由国务院决定。
第八条 本条例施行前已开业的吸收存款的银行业金融机构，应当在存款保险基金管理机构规定的期限内办理投保手续。
本条例施行后开业的吸收存款的银行业金融机构，应当自工商行政管理部门颁发营业执照之日起6个月内，按照存款保险基金管理机构的规定办理投保手续。
第九条 存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。
各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。
第十条 投保机构应当交纳的保费，按照本投保机构的被保险存款和存款保险基金管理机构确定的适用费率计算，具体办法由存款保险基金管理机构规定。
投保机构应当按照存款保险基金管理机构的要求定期报送被保险存款余额、存款结构情况以及与确定适用费率、核算保费、偿付存款相关的其他必要资料。
投保机构应当按照存款保险基金管理机构的规定，每6个月交纳一次保费。
第十一条 存款保险基金的运用，应当遵循安全、流动、保值增值的原则，限于下列形式：
(一)存放中国人民银行；
(二)投资政府债券、中央银行票据、信用等级较高的金融债券及其他高等级债券；
(三)国务院批准的其他资金运用形式。
第十二条 存款保险基金管理机构应当自每一会计年度结束之日起3个月内编制存款保险基金收支的财务会计报告、报表，并编制年度报告，按照国家有关规定予以公布。
存款保险基金的收支应当遵守国家统一的财务会计制度，并依法接受审计机关的审计监督。
第十三条 存款保险基金管理机构履行职责，发现有下列情形之一的，可以进行核查：
(一)投保机构风险状况发生变化，可能需要调整适用费率的，对涉及费率计算的相关情况进行核查；
(二)投保机构保费交纳基数可能存在问题的，对其存款的规模、结构以及真实性进行核查；
(三)对投保机构报送的信息、资料的真实性进行核查。
对核查中发现的重大问题，应当告知银行业监督管理机构。
第十四条 存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。
存款保险基金管理机构应当通过信息共享机制获取有关投保机构的风险状况、检查报告和评级情况等监督管理信息。
前款规定的信息不能满足控制存款保险基金风险、保证及时偿付、确定差别费率等需要的，存款保险基金管理机构可以要求投保机构及时报送其他相关信息。
第十五条 存款保险基金管理机构发现投保机构存在资本不足等影响存款安全以及存款保险基金安全的情形的，可以对其提出风险警示。
第十六条 投保机构因重大资产损失等原因导致资本充足率大幅度下降，严重危及存款安全以及存款保险基金安全的，投保机构应当按照存款保险基金管理机构、中国人民银行、银行业监督管理机构的要求及时采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施。
投保机构有前款规定情形，且在存款保险基金管理机构规定的期限内未改进的，存款保险基金管理机构可以提高其适用费率。
第十七条 存款保险基金管理机构发现投保机构有《中华人民共和国银行业监督管理法》第三十八条、第三十九条规定情形的，可以建议银行业监督管理机构依法采取相应措施。
第十八条 存款保险基金管理机构可以选择下列方式使用存款保险基金，保护存款人利益：
(一)在本条例规定的限额内直接偿付被保险存款；
(二)委托其他合格投保机构在本条例规定的限额内代为偿付被保险存款；
(三)为其他合格投保机构提供担保、损失分摊或者资金支持，以促成其收购或者承担被接管、被撤销或者申请破产的投保机构的全部或者部分业务、资产、负债。
存款保险基金管理机构在拟订存款保险基金使用方案选择前款规定方式时，应当遵循基金使用成本最小的原则。
第十九条 有下列情形之一的，存款人有权要求存款保险基金管理机构在本条例规定的限额内，使用存款保险基金偿付存款人的被保险存款：
(一)存款保险基金管理机构担任投保机构的接管组织；
(二)存款保险基金管理机构实施被撤销投保机构的清算；
(三)人民法院裁定受理对投保机构的破产申请；
(四)经国务院批准的其他情形。
存款保险基金管理机构应当依照本条例的规定及时、足额偿付存款。
第二十条 存款保险基金管理机构的工作人员有下列行为之一的，依法给予处分：
(一)违反规定收取保费；
(二)违反规定使用、运用存款保险基金；
(三)违反规定不及时、足额偿付存款；
(四)滥用职权、玩忽职守的其他行为。
存款保险基金管理机构的工作人员贪污受贿、泄露国家秘密或者所知悉的商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。
第二十一条 投保机构有下列情形之一的，由存款保险基金管理机构责令限期改正；逾期不改正或者情节严重的，予以记录并作为调整该投保机构的适用费率的依据：
(一)未依法投保；
(二)未依法及时、足额交纳保费；
(三)未按照规定报送信息、资料或者报送虚假的信息、资料；
(四)拒绝或者妨碍存款保险基金管理机构依法进行的核查；
(五)妨碍存款保险基金管理机构实施存款保险基金使用方案。
投保机构有前款规定情形的，存款保险基金管理机构可以对投保机构的主管人员和直接责任人员予以公示。投保机构有前款第二项规定情形的，存款保险基金管理机构还可以按日加收未交纳保费部分0.05%的滞纳金。
第二十二条 本条例施行前，已被国务院银行业监督管理机构依法决定撤销或者人民法院已受理破产申请的吸收存款的银行业金融机构，不适用本条例。
第二十三条 本条例自 年 月 日起施行。
