作者：刘晓峰 来源：用益信托网
为规范地方政府债务管理，国务院下发43号文，财政部随后下发了351号文、76号文，采取摸清家底、分类处置、疏堵结合、规范管理的方式，对地方政府的融资行为提出了全面、系统的要求。文件中明确提出，将PPP模式作为基础设施投融资的创新方向。由于传统政府增信模式下的业务合作模式无以为继，各大金融机构纷纷开始PPP模式的研究及试点。
本文从信托公司角度，对PPP业务风险进行了系统分析，对信托公司开展PPP业务提出了政策建议；基于前述分析，对信托公司开展政信业务的产品组合策略提出了明确观点。
一、PPP定义与使用范围
政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
BOT、TOT属于广义PPP。狭义PPP与BOT原理相似，都由“使用者付费”，但PPP更强调公私部门的全程合作，并建立更完善的激励约束机制。当前政府主推的是狭义PPP，是政府与社会资本共同出资组成项目公司，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，特许权期满后再移交政府的公共服务开发运营方式。
PPP适用的项目主要是投资规模较大、需求较为稳定、长期合同关系较清楚的项目，如供水、供电、通信、轨道交通、公路基建等适合采用。目前，各地政府推出的PPP合作项目，主要涉及城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通、交通工程、保障性安居工程、医疗和养老服务设施、生态园林、生态环保、水利工程、健康养老、城乡建设、文化产业、旅游产业等。
二、PPP模式的风险分析与政策建议
笔者认为，PPP业务的成败，关键是市场化运作，建立政府与市场主体的“利益共享”机制，让企业“有钱可赚、有利可图”,政府必须守信、敢于向市场让利。开展PPP业务，除合作项目选择外，还涉及地方政府与国企、信托公司、其他社会资本等合作主体，以及宏观政策提供的保障环境。因此，信托公司进行PPP业务的风险分析及风控政策探讨时，可以从以下从五方面来展开：
（一）PPP项目：优先把握项目实质经营风险，项目现金流是关键。
1、风险分析
PPP项目是市场化的投资行为，投资者收益源于PPP项目，项目经营风险是风险分析的出发点和核心基础。PPP项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。在项目建设期及运营期内，由于政策变迁、市场变化、技术变革、地方财政恶化等因素，可能出现工程延期、总成本增加、预期收益偏差、财政补贴无法到位等影响项目现金流及收益的情况。
据此，在PPP项目尽职调查时，信托公司需要扎实开展可行性分析，全面梳理项目运营中的风险，识别重大风险点，提出风控措施，尽量完善操作方案。
2、政策建议
项目选择方面，建议优选具备良好现金流，属于民生型、强需求的项目合作，如自来水与污水处理工程、供气供热工程、轨道交通、垃圾处理与焚烧发电、城市供电、机场高速、收费路桥等现金流强大的项目。优先介入在当地具备垄断性质的项目，对不具备垄断性或独占性的收费路桥项目，需要谨慎介入。
根据351号文：“在建项目要优先通过PPP模式推进”；从政策延续性角度考虑，在建项目再融资也是地方政府的优先目标，更乐意拿出在建项目开展PPP合作。但对信托公司而言，选择在建项目（有明确财政补贴的除外），存在信托计划成立初期的信托收益（含信托报酬）来源不确定的问题。因此，最优选择是已投入运营1年及以上，进入现金流回收期的项目；次优选择，是已经竣工或工程接近尾声，且未来1-2年内（信托存续期内）能够进入营运期的项目。
为提高对项目营销与风险把握的指导性，信托公司可针对几类重点PPP项目（如自来水、污水处理、垃圾处理等），拟定尽调指引，梳理常见风险点及风控措施，并制定合同示范文本，逐步加强前后台人员的专业积累。
（二）地方政府与国企：选择诚信的政府及实力较强的国企为交易对手。
1、风险分析
PPP业务的成败关键在于市场化操作，选择交易对手至关重要；优选的地方政府及国企，应该具有良好的契约精神，尊重法律合同，能够按照合作协议办事。
在考察地方政府时，可以综合考察地方财政收入结构及增速、产业结构、省内排名、招商引资环境、官场反腐及领导变动、过往地方债务违约情况等。在考察地方国企时，可以重点考察企业经营战略、管理层经验、企业经营收入与利润结构、金融机构信用记录、诉讼记录等方面。建议谨慎选择近3年内发生过重大腐败案件或窝案的地方政府及国企、政府领导人及企业管理层频繁更换、被中央或地方纪委（含巡视组）通报重大违纪、当地国企发生兑付危机的为易对手。
2、政策建议
地方政府选择上，优先选择三大经济板块的城市群中，本级财政收入排名靠前的发达城市与国家级开发区，谨慎营销财政收入省内排名偏低的的县级市、省级开发区、直辖市的非核心区县。
国企交易对手选择时，优先与省级国企或地方国资委直管的一二级核心子公司合作，谨慎与综合实力偏弱的国企子公司及“戴红帽子”的国企开展合作。
此外，根据财政部要求，中央及地方政府已经陆续成立PPP管理中心，负责统筹推进地方PPP业务，上述中心可作为信托公司重点营销对象，可以单独营销，也可与其他社会资本组成联合体，对地方政府的PPP管理机构进行营销。
（三）其他合作伙伴：选择有实力的社会资本作为PPP合作伙伴。
1、风险分析
信托公司参与PPP项目，优势在于募集资金、财务监管和资本运作，弱势在于项目建设及运营。若无第三方合作伙伴，PPP项目的建设运营及经营需要依赖地方政府的诚信及地方国企的管理能力，信托公司在商业谈判与运营期监管会处于相对弱势地位。如果引入具备PPP项目建设及运营经验的社会资本作为合作伙伴，既便于与政府的商务谈判，也可保障项目顺利建设，降低运营风险。
2、政策建议
建议优选具备自来水与污水处理、供气供热、轨道交通、垃圾处理与焚烧发电、城市供电、机场高速、城市收费路桥等建设或运营管理经验的上市公司、外资企业、央企，或实力较强的民企，与信托公司联合拓展PPP业务。上述合作伙伴，最好在国内外具备丰富相关项目的运营经验，或有PPP项目成功案例。
根据工作需要，信托公司可以根据上述标准，筛选合作伙伴名单。
（四）信托方案：因地制宜，优化方案，确保投资安全与信托收益。
根据PPP实践经验，项目自身即可实现财务平衡及盈余的黄金项目并不多见，更多是微利或不盈利的基础项目。因此，在交易方案设计中，需要采取财政补贴、政府让利、合作伙伴让利等多种方式，确保信托计划的收益。
要保障信托公司权益，必须设计合理的交易方案，谋求有利于信托公司的条款，重点包括：一是信托计划层面，在信托出资比例、资金到位方案、结构化设计及杠杆比率、合作伙伴的现金流与收益补足义务、运营项目存续期的融资与债务承担、信托退出及权益转让条件等条款。二是在PPP项目层面，对项目功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排、财政补贴、收益分红与超额营利润分配、运营期监管、采购与供货商选择、特许经营权方案与排他性条件、对普通公众的收费条款及调整方式、项目公司股东会与董事会权利分配、项目公司的财务管理规范。
对现金流与盈利前景良好的项目，可按照投资类信托模式，约定固定加浮动收益，争取超额收益分配权。对微利或亏损的项目，争取获得其他合作方的让利或收益补足保证，确保信托公司基本收益；涉及财政补贴的，应该纳入财政预算。
此外，在PPP项目尽量前期介入，消除信息不对称，可以让金融机构充分理解项目，通过各种合理的条款安排，可以保障项目融资成功，并在此基础上为无追索项目融资或有限追索权的项目融资，争取更加有利的融资条件。
（五）政策风险：持续关注中央、地方、相关部门的政策出台情况。
当前，PPP模式的国家政策和细则已经陆续出台，但中央与地方政策之间可能存在差异，出现玻璃门、弹簧门。其中，地方政策对项目落地的影响更加重要。
首先，信托公司需要密切关注PPP政策。一是国家财政部关于PPP模式的相关政策与实施细则；二是发改委拟定的《基础设施和公用事业特许经营立法》（PPP法）；三是PPP项目涉及的住建部、交通部、水利部、民政等部门的配套制度。
其次，信托公司需要及时关注其他经济与社会改革政策。PPP业务与财政体制改革、国企改革、政府融资体制改革、城镇化改革等领域息息相关，上述领域的政策对PPP项目操作及运营可能产生辐射或分流效应，增加不确定性风险。下一步，信托公司可以成立专门研究小组，定期整理并发布与PPP相关的部门与行业政策，分类中央及地方政策，供营销与审查参考之用。
三、信托公司开展政信类业务的策略建议
当前，信托公司开展政信业务时，可选模式包括PPP、政信财产权、贷款、股权投资、资产证券化等多种模式。在既有市场约束条件下，信托公司应该具体分析产品利弊与自身优势，确定公司开展政信业务的产品组合策略。
（一）PPP项目。当前，政府缺乏管理经验，社会资本缺乏实践经验，市场缺乏足够可推广复制的成功案例，各个参与方都还处在政策磨合期。因此，笔者认为，未来1-2年内，金融机构大规模参与PPP的可能性不高，但此类业务中长期业务前景广阔。信托公司参与PPP项目具有实验性、前瞻性和创新性，虽然短期内无法有效替代传统政信业务，但仍然应该积极试点，积累经验。
（二）传统政信财产权。信托公司开展政信财产权业务经验丰富，且政信类信托产品在融资人与投资者中的接受程度较高，在做实基础债权的前提下，针对能够落实政府债务的可以优先介入；无法落实政府债务的，在落实其他风控措施，且提高信托公司收益的前提下，也可以适当介入。
（三）地方国企及转型平台的市场化融资。信托公司地方国企及平台公司客户资源丰富，可以开展二次营销，发掘客户价值。信托公司在完善相关业务制度前提下，可以优先介入优质地方国企客户及其项目，在做实风控措施前提下，继续开展合作。笔者认为，与地方国企的市场化融资合作，可以作为信托公司未来1-2年主要的业务方向之一，在PPP模式尚未成熟前继续作为重点过度产品。
（四）地方政府债券融资。地方政府发债，目前仅限省政府发行（市县政府由省政府代发），地市及县级仍未放开，与巨额政府债务相比（尤其是负债率较高的县级政府），有限的政府债券融资杯水车薪，无法有效满足地市级和县级的融资需求。受牌照限制，信托公司参与债券承销发行的空间很小；但是，通过创新信托融资工具，信托公司可以开展固定收益型信托产品的创新尝试。
（五）资产支持证券、项目收益债等创新型地方融资业务。受限于政策试点及配套政策的滞后，以及信托融资成本的限制，信托公司参与空间并不大。
综上，笔者认为，在政信业务转型时期，建议信托公司重点推进可确认政府债务的政信财产权业务，择优介入地方国企及转型平台公司的市场化融资项目，上述两类业务仍然可以作为信托公司政信业务的主要产品；同时，试点并择优推进与发达地区政府合作、项目盈利前景良好、合作方案合理、信托安全边际高的PPP项目，积累经验；根据国内政策成熟情况，再择机规模化推广。
